土地财政是分税制改革后，地方政府为应对财政压力、筹集发展资金而形成的，以土地出让和开发为核心的预算外收入模式，是推动过去数十年中国城市化和工业化的重要资金来源。
分税制并没有改变地方政府以经济建设为中心的任务，却减少了其手头可支配的财政资源。虽然中央转移支付和税收返还可以填补预算内收支缺口，但发展经济所需的诸多额外支出，比如招商引资和土地开发等，就需要另筹资金了。一方面，地方可以努力增加税收规模。虽然需要和中央分成，但蛋糕做大后，自己分得的收入总量也会增加。另一方面，地方可以增加预算外收入，其中最重要的就是围绕土地出让和开发所产生的“土地财政”。
所谓“土地财政”，不仅包括巨额的土地使用权转让收入，还包括与土地使用和开发有关的各种税收收入。
所以商住用地虽然面积上只占出让土地的一半，但贡献了几乎所有的土地使用权转让收入。因此“土地财政”的实质是“房地产财政”。
展开阐述
背景与成因
1994年的016-关键事件-1994年分税制改革改变了中央和地方的财政关系，地方财权上收，但发展经济和城市建设的事权依然繁重。为了弥补财政缺口并筹集发展资金，地方政府不得不大力发展预算外收入。随着1998年住房商品化改革和2002年经营性用地“招拍挂”制度的推行，城市土地价值飙升，地方政府通过垄断土地一级市场，开启了大规模的“土地财政”模式。
核心构成
土地财政的收入来源主要有两部分：
- 土地使用权转让收入：这是最主要的部分。通过“招拍挂”制度出让商业、住宅等经营性用地，为地方政府带来了巨额收入。这笔收入成为地方政府推动城市建设和工业化的“第二财政”，2018年高达6.3万亿元，规模相当于地方公共预算收入的89%。
- 土地相关税收：包括直接与土地相关的土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税和契税，以及与房地产开发和建筑企业相关的增值税和企业所得税。
运作模式
地方政府的土地财政运作模式可以概括为“一手搞工业化，一手搞城市化”：
- 低价供应工业用地：为了012-核心概念-招商引资，发展制造业，创造税收和就业，地方政府以极低的价格、甚至补贴的方式供应大量工业用地。
- 高价出让商住用地：同时，通过限制住宅和商业用地的供给来维持土地的稀缺性，从而推高地价和房价，用高价出让商住用地的收入来反哺工业发展和城市基础设施建设。
影响与问题
- 正面影响：土地财政将土地这种核心资源资本化，为中国快速的工业化和城市化提供了关键的资金来源，支撑了规模空前的基础设施建设。
- 负面影响：
- 高房价与居民债务：对商住用地的供给限制和对地价的依赖，直接推高了031-宏观现象-房价问题，加重了030-宏观现象-居民债务。
- 地方政府债务风险：土地财政与金融工具结合，演变为003-核心概念-土地金融。地方政府通过004-核心概念-地方政府融资平台以土地为抵押大量借贷，积累了巨额的029-宏观现象-地方政府债务。
- 发展模式失衡：形成了“重土地、轻人”的城市化模式，忽视了外来人口的公共服务需求，加剧了032-宏观现象-地区间不平衡和城乡差距。