“城乡建设用地增减挂钩”是一项允许地方政府将农村整理复垦后节余的建设用地指标，调剂为城市新增建设用地指标的土地管理政策，它旨在盘活农村闲置土地、破解城市发展用地瓶颈，并在实践中开启了从行政主导到市场化配置农村土地资源的重要探索。
“城乡建设用地增减挂钩政策”源于征地制的实施遇到了越来越大的困难。
不难理解，重庆地票制度脱胎于“城乡建设用地增减挂钩”，实现的经济功能也类似，就是把农村闲置、废弃、低效占用的建设用地，经由在农村复垦、在城区落地，“移动”到地价较高的位置来使用，从而释放土地升值的潜力。
好事传千里。“三集中”很快蔓延到江浙、长三角、山东、天津，也由此生成国土部新的用地政策——“城乡建设用地增减挂钩”。
展开阐述
“城乡建设用地增减挂钩”是作者高度评价的一项制度创新，它是在僵化的土地管理体制下，被现实压力“逼”出来的一个重要突破口，其意义在于为农村建设用地入市和价值实现提供了一条可行的通道。
制度的诞生：被“逼”出来的创新
该政策的直接动因是传统025-制度安排-征地制度的失灵。一方面，城市扩张对建设用地需求旺盛；另一方面，强制征地引发了剧烈的社会矛盾，且中央对保护耕地红线的要求日益严格。在多重压力下，国土资源部于2006年起开始试点“增减挂钩”，试图在不增加全国建设用地总量的前提下，为城市发展腾挪空间。
核心机制：建设用地的“空间挪移”
增减挂钩的核心逻辑是“占补平衡”在空间上的应用：
- “减”：在农村，通过整理、拆除、复垦等方式，将闲置、废弃、低效的建设用地（如空心村的旧宅基地）恢复为耕地。
- “增”：将农村复垦后节余出来的建设用地指标，转移到城市或工业园区，作为新增建设用地的指标。
这一操作，本质上是将农村区位价值低的建设用地，“移动”到了区位价值高的城镇使用，从而盘活了土地资源，并释放出巨大的土地增值潜力。
从行政主导到市场化探索
增减挂钩政策在其实施过程中，经历了从行政指令到市场机制的演变：
- 行政版“挂钩”：在初期，指标的流转主要由政府主导，在行政区域内部进行调配。
- 市场版“挂钩”：以重庆的“031-制度安排-地票制度”为代表，将复垦后产生的用地指标变成标准化的、可在公开市场上交易的“地票”。这使得农村建设用地的价值可以通过市场竞价来发现，农民和集体组织得以更公平地分享土地增值收益。成都的“还权赋能”和农村产权交易所也是这一方向的探索。
作者认为，这种从行政到市场的演变，是“半拉子”土地市场被市场力量拉开新口子的体现，对探索015-核心概念-同地同权具有重要意义。