土地用途管制是国家通过法律和行政审批，强行限制农用地转为建设用地的一种制度安排，它于1998年正式入法，旨在保护耕地、保障粮食安全，但在实践中却因其“官治”本质而导致了土地资源错配、寻租腐败和经济效率损失等一系列严重的制度性后果。
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
“管制”者，“官治”也，它扛不住潮流，但可以改变潮流的权力连同收益。
最大的代价，是土地用途管制与各类土地相对价格的变化趋势脱了节，从而带来土地利用方面的巨大浪费。
展开阐述
土地用途管制是理解中国土地制度在市场化改革中如何被行政权力深度干预的核心。作者认为，这项制度的设计初衷与其实际运行后果之间存在巨大偏差。
制度的起源与目标
这项制度诞生于20世纪90年代末，其直接背景是对工业化、城市化进程中耕地大量减少的普遍忧虑，尤其是“10年减少耕地1亿亩”的说法引发了对国家粮食安全的担忧。为此，1998年修订的《土地管理法》正式确立了土地用途管制制度，其核心目标是：通过国家编制土地利用总体规划，划定土地用途，实施严格的行政审批来限制农用地（特别是耕地）转为建设用地，以守住耕地红线。
核心机制：“官治”而非“市场”
土地用途管制的核心是将土地用途转换的决策权从市场手中收归政府。任何农用地转为非农建设用地，都必须经过复杂的行政审批流程，而非依据市场供求和价格信号自发进行。作者一针见血地指出，这种“管制”的实质是“官治”。政府虽然无法完全对抗市场化的大趋势，但通过掌握审批权，极大地改变了利益分配的格局。
制度性后果
作者认为，土地用途管制的实际运行成本和负面效应是巨大的：
- 资源巨大浪费：由于行政审批的逻辑与土地的相对价格变化脱节，导致土地资源无法被配置到效益最高的地方。其结果是，在一些地方土地市价飞涨的同时，另一些地方却存在大量闲置甚至收益低于农地的建设用地。
- 催生寻租与腐败：高度集中的审批权力与巨大的裁量空间相结合，为“土地腐败”提供了温床。土地审批成为权力寻租最严重的领域之一。
- 刺激需求与推高成本：行政管制如同筑坝蓄水，它强行限制了建设用地的供给，反而蓄积了巨大的需求势能，推高了土地的市场价格，并增加了整体经济的制度成本。
- 有效性质疑：作者还指出，当初作为立法依据的“耕地减少”数据本身存在问题，其中大部分是“退耕还林”政策所致，与城市化占地的关系不大，这使得整个管制体系的建立基础受到了质疑。