土地使用权出让制度是指在不改变土地国家所有或集体所有的前提下，国家以出让等方式将一定年限的土地使用权提供给使用者，并由其支付使用权出让金的制度安排。这一制度自1987年深圳“第一拍”始，通过1988年《宪法修正案》和1990年国务院条例最终确立，成为中国城市土地市场化和土地财政的基础。
1988年全国人大通过了对宪法第10条的修正案：“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让。”
1990年，国家颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，但“农村集体土地使用权的转让”却再也没有一部全国性法律的出台。
土地资源的配置，越来越服从“先国有化，再市场化”的强力逻辑。
展开阐述
“土地使用权出让制度”是中国土地制度从计划划拨转向市场配置的里程碑，但其在设计上仅为城市国有土地打开了市场大门，从而深刻地塑造了此后几十年的城市化模式。
制度的诞生：从实践到立法
该制度的建立是一个典型的“实践倒逼改革”的过程：
- 先行先试：为解决外资和民营企业用地问题，1987年12月1日，深圳在国家指导下，敲响了新中国土地使用权拍卖的“天下第一槌”。
- 地方立法追认：为给拍卖提供合法性依据，同月29日，广东省人大通过地方法规，承认“特区国有土地”的有偿使用和转让。
- 宪法修正：1988年4月，全国人大通过《宪法修正案》，在国家根本大法层面确立了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的原则。
- 国家条例出台：直到1990年，国务院才颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，为国有土地使用权的市场化流转提供了全国性的、可操作的法律依据。
核心特征与“魔鬼细节”
- 所有权与使用权分离：改革巧妙地绕开了敏感的“所有权”问题，允许流转的仅仅是有期限的使用权，这使得改革得以在传统观念下获得通过。
- 城乡土地的法律分割：尽管1988年《宪法修正案》的表述是笼统的“土地使用权”，并未区分城乡，但在后续具体的法规制定中，只有“城镇国有土地”的转让获得了合法地位。而“农村集体土地”的相应全国性法规至今缺位，其市场转让权被长期悬置。
深远影响：政府垄断与土地财政
这种只对国有土地开放市场的设计，必然地催生了“先国有化，再市场化”的路径依赖。任何农村集体土地若想用于非农建设，都必须先经过政府征收，变为国有土地后，才能进入市场出让。这使得政府成为土地一级市场的唯一垄断供给者，并由此开启了规模庞大的“006-核心概念-土地财政”时代，深刻地影响了中国的城市化进程、地方政府行为模式和财富分配格局。