城市土地国有化是1982年《宪法》修订时确立的一项根本性制度，它规定“城市的土地属于国家所有”。这一制度并非为了解决城市内部的问题，而是作为一项旨在解决国家工业化建设征地难的“急就章”，事实上开启了通过行政手段扩张城市边界以实现土地国有的路径。
第一次宣布城市的土地属于国家所有，是1982年。那一年全国人大通过修订的《宪法》，第10条第一句，就是“城市的土地属于国家所有”。
当时委员们考虑的，是大规模国家工业化占地与农民之间的矛盾。既然全部土地一下子国有化的震动太大，那就先迈一步，从城市土地的国有化起步吧。
从此搞成了一个“房、地二元”格局，私人房屋还有法律地位…但城市居民私房底下的那幅土地，从1982年修宪后却“属于国家所有”。
展开阐述
“城市土地国有化”的提出与确立，是理解中国当代城乡关系和土地制度演变的关键节点。作者称之为“谜”，因其发生在“文革”后思想相对解放的时期，却以前所未有的方式扩大了国家权力对私人财产权的边界。
国有化的真实意图：为国家建设扫清障碍
作者通过分析当年的修宪讨论记录指出，这项制度的真正出发点，并非城市土地产权本身存在亟待解决的问题，而是国家在推进大规模工业化和基础设施建设中，与农民及其集体在征地补偿问题上产生的尖锐矛盾和“扯皮”。
为了避免在每一个项目上都与土地所有者进行艰难的谈判，立法者中出现了“土地全盘国有”的主张。但考虑到一次性将全国土地国有化可能引发的社会震动过大，最终采取了“退而求其次”的渐进策略——先把城市定了，从城市土地国有化迈出第一步。
逐步演进的过程
城市土地的国有化并非一蹴而就，而是经历了一个逐步演进的过程：
- 1956年：开始对“城市私有空地、街基地”进行国有化。
- 1958-1964年：对城市私有出租房进行“社会主义改造”，通过“经租”模式，政府取得了对大部分出租房产的管理权和部分收益权，但所有权名义上仍属私人。
- “文革”时期：没收范围扩大。
- 1982年：通过《宪法》第10条，将城市土地所有权“一刀切”地全部收归国有，无论是原有的私有土地，还是经过社会主义改造的土地，其所有权属性被彻底改变。
深远后果
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重划国家与国民的财产边界：此举超越了经典的社会主义改造理论（即只改造生产资料，保护生活资料），将大量属于普通劳动人民自住的私宅地基也一并收归国有，极大地扩张了国家权力对国民私产的干预边界。
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造成“房地分离”的二元格局：催生了“私人的房，国家的地”这一奇特现象。公民的房屋所有权受宪法保护，但其下的土地却属于国家。这种权利的模糊与割裂，为日后城市拆迁等问题中的激烈冲突埋下了伏笔。
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成为城市扩张的“跳板”：这一制度与中国的行政区划设立制度相结合，产生了一柄强大的政策利器。地方政府可以通过将农村地区“划”为城市或城市郊区，从而自动地、低成本地将集体土地“变性”为国有土地，为“006-核心概念-土地财政”和政府主导的城市化提供了源源不断的土地来源。